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| 작성자 : 최고관리자 | 등록일시 : 2008-05-09 16:10:40 | |||||||||
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[기사]사립학교법의 개정안, 법적 근거는 무엇인가? 교육정책포럼 2004.9.2 이시우(서울여자대학교 행정학과 교수) Ⅰ. 정보화 사회와 지식 기반 사회를 맞아 특히 대학교육의 80% 이상, 중등교육의 30% 이상을 담당하고 있는 우리 사학의 수준 높고 경쟁력 있는 교육이 그 어느 때보다 절실히 요청된다고 할 것이다. 그런데 최근 사립학교의 학교 법인에서 가지고 있던 교원 임면권을 교원인사위원회의 제청을 경유하여 학교장에게 부여, 이사회 구성원 확대와 친인척 비율 축소, 이사장의 배우자 및 직계 존비속의 총장(학장) 배제 등을 골자로 한 사립학교법 개정안과, 자문 기구인 사립학교 학교운영위원회를 심의기구화 하여 학교 법인 요청 없이도 학교운영위원회가 예산안과 운용 계획 등을 심의할 수 있도록 하며, 교사회·학부모회·학생회를 법제화하는 초·중등교육법 개정안이 여당에 의해 입안되어 오는 9월 정기국회에 제출될 예정이라고 한다. 아래에서는 사립학교법의 기본 개정 방향과 여당의 개정안에 관한 법리적 검토를 해 보고자 한다. 사립학교법과 사립대학법으로 분리 규율해야 Ⅱ. 1. 국공립 초·중등학교에서의 기본적인 법적 관계는 국가(내지 지방자치단체) - 학교 - 학부모 간의 3원적 관계를 근간으로 하다. 반면, 사립학교에서는 여기에 사립학교 경영자 내지는 학교 법인이 첨가되어 이루어지는 4원적 관계를 기본으로 한다. 그리고 국립대학의 기본적인 법적 관계는 국가와 대학 간의 2원적인 관계를 근간으로 하고 있는 반면, 사립대학의 기본적인 법적 관계는 국가 - 대학 - 학교 법인의 3원적 관계를 근간으로 하고 있다. 이런 의미에서 현행 사립학교법을, 초·중등 교육법과 고등 교육법의 분리 입법처럼, 사립학교법과 사립대학법으로 분리하여 규율하는 것을 고려해야 한다. 아니면 최소한 사립 교법 내에서라도 사립학교와 사립대학을 분리하여 규율하는 것이 필요하다. 학문에 적합한 사립대 학 구조 형태가 취해져야 2. 사립 학교 및 사립대학 제도와 사학의 자유는 헌법적 근거(헌법 제10조, 제22조 및 제31조)를 가지고 있는 것이다. 그리고 사학의 자유는 사립 교의 자유와 사립대학의 자유로 구분되며, 사립 학교의 자유는 사립학교 설립 및 경영의 자유와 학교교육 당사자의 교육 참여권을 그리고 사립 대학의 자유는 사립 대학 설립 및 경영의 자유 및 대학 자치와 대학 자치에의 대학 구성원의 참여권을 보호범위로 한다. 그리고 대학의 경영은 일종의 학문 관리와도 같은 것이므로 특별히 경영의 자유는 사립대학의 법적 주체라고도 할 수 있는 학교 법인, 특히 법인 이사회의 무제한적인 지배권을 인정하는 것으로 이해되어져서는 곤란하다. 그리하여 학문적 법칙성에 따라 연구하고 교수하는 사립대학 구성원들에게 헌법적으로 보장되어 있는 자유스러운 학문적 활동이 - 특히 학문적 연구 및 교수의 영역에서 - 침해되거나 부당하게 제한되어서는 안 된다고 하는 한계가 주어져 있는 것이다. 따라서 특별히 사립대학의 설립과 경영은 국가로부터의 인가나 승인을 통해 공적 교육으로의 동참 형태로 이루어지는 것이기 때문에 사립대학의 설립자나 재단은 학교 법인의 설립과 그 경영 과정에서 필수적으로 학문에 적합한 대학 구조 형태를 취해야 한다. 아울러 다른 한편으로는 사립 대학 내에서 학교 법인 이사회의 설립·교육이념 구현과 이를 위한 경영상의 영향력 행사 가능성을 완전히 배제시키는 것도 헌법적으로는 허용될 수 없다. 최소한의 공공성 확보를 위한 이사회 개방이 요청 Ⅲ. 1. 우리나라의 사립학교법은 전체적으로는 일본의 사립학교법을 모방하면서도 이사회 구성은 미국식으로 하여 총장을 제외한 당해 교원을 전적으로 배제한 채 외부인사로 이사회를 구성며, 그 선임조차도 이사회 스스로가 행하는 폐쇄적인 조직을 갖도록 하고 있고 학내 구성원의 참여도 배제 하고 있다. 과거에는 그렇게 함으로써 대학 자치는 부정하더라도 정부가 직접 법인에 대해 어느 정도는 통제할 수 있었으나, 지금의 민주화 시대에서는 사학 자율이란 이름 아래 정부의 통제가 약화되고 있으므로 최소한의 사학의 공공성 확보를 위해서는 법인 이사회 구성이 지금보다 개방적으로 되고 또한 최소한 교수 대표의 참여가 보장되는 것이 필요하다고 본다. 이를 위해 이사회 인원을 늘리고 이사 중 이사장의 친인척 비율을 낮추는 것 그리고 비리 연루 인사의 학교복귀 제한 기간 연장은 법리적으로도 문제가 없다고 보며, 단지 공익 이사제 도입과 같은 개정 방향은 사학 제도의 본질적인 부분과 배치되는 측면이 있으므로 고려 대상에서 제외되어야 할 것이다. 그 밖에도 학교운영위원회가 학교의 예산안과 운용 계획 등을 심의할 수 있도록 하는 개정안이 논의되고 있는데, 이것도 역시 사학의 설립 및 경영의 자유의 본질적인 부분을 침해할 소지가 있으므로 예산의 투명성과 공개성을 확보하는 차원에서 독립된 회계 법인에서 감사하고 이를 학교운영위원회나 대학평의회를 통해 공개하는 방안 등을 가지고 해결하는 것이 바람직하다고 본다. 사립대학에서의 대학 자치도 헌법적 의미 안에서만 2. 현행 사립학교법은 학교법인이 설치한 사립 학교의 장 및 교원의 임면에 관한 사항을 기본적으로 이사회의 심의·의결사항으로 하고 있다. 그런데 특히 대학의 장인 총장이나 학장의 임면과 관련하여서는 사립학교법이 학교 법인의 임면권에 대해서만 규정하고, 대학 구성원들의 대학 자치에의 참여의 방법이나 내용에 대해서는 아무런 규정을 하고 있지 않은데, 이는 헌법상 학문의 자유와 법률 유보와 함께 대학의 자율성을 보장한 헌법 제22조 제1항 및 제31조 제4항의 의미에 반하는 것이라 하겠다. 따라서 정관에서 대학 구성원들의 대학 자치에의 참여권을 반드시 규율하도록 하고, 특히 이를 통해 대학의 총·학장이나 기타 교수의 임용에 있어서는 교수들의 참여가 어떤 형태로든 이루어지도록 하여, 사립대학에서의 대학의 자치도 헌법적 의미 안에서 달성될 수 있도록 하는 것이 필요하다고 본다. 그리고 교원 임면권이 전적으로 교원 인사 위원회나 학교장에게 부여되어 법인 이사회가 교원인사권을 어떤 형태로든 전혀 갖지 못하는 것도 사학의 자유에 비추어 볼 때 위헌의 소지가 있다. 따라서 교원 집단의 참여가 보장되지만 교원 임면권의 본질적인 부분은 법인 이사회에서 여전히 행사하는 형태 내지는 법인 이사회의 위임을 받아 학교장이 행사하는 형태가 되는 것이 사학의 자유의 의미에 합치하는 제도적 형태라고 본다. 그 밖에도 이사장의 배우자 및 직계 존비속의 총(학)장 취임 금지 규정도 이들의 직업선택의 자유를 본질적으로 제한하는 위헌적 요소가 있으므로, 총(학)장의 선출 시에 그 절차나 방법을 분명하게 하고 대학 구성원 집단의 참여를 제도화하는 방법이 보다 이 문제 해결에 합당한 방법이라 사료된다. 학교운영위원회의 기능 및 역할 문제 3. 현재 초중등 교육법은 사립학교의 학교운영위원회를 자문 기구적 성격을 갖는 것으로 규율하고 있는데, 이를 심의기구화하는 방안이 제기되고 있다. 사립학교의 학교운영위원회를 전적으로 의결기구화 함으로써 사학의 설립 및 경영권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한 심의 기구화 하는 것은 입법부의 입법 형성권의 영역이라 할 것이다. 그러나 학교운영위원회의 기능을 사안에 따라 의결기능, 절차적 청취기능, 자문기능 등을 갖는 것으로 구분하여 입법화하는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다. 그리고 이런 점은 사립 학교와 각 기능 영역에 있어서의 범위의 차이는 있을지라도 국공립학교의 학교운영위원회에도 적용할 수 있다고 본다. 다만 이런 방향의 개정은 단위 학교의 자율성을 보다 확대하는 교육적 경향과 보조를 맞추어 학교운영위원회의 기능을 확대하는 방향으로 이루어지는 것이 바람직하며, 학교의 운영과 교육에 관한 여러 가지 사안들을 충분한 시간을 가지고 면밀히 검토하고 구분하여 의결, 심의(청취), 자문 등의 다양한 기능으로 구별하여 규율하여야 할 것이다. 그리고 학교운영위원회의 기능이 확대되는 경우에는 사실 재단 이사회 내지 학교장의 기능과 학교운영위원회의 기능이 실질적으로 충돌하는 경우가 발생할 수 있을 것이다. 이런 점을 고려하여 학교운영위원회의 의장을 학교장으로 하여 교장을 당연직 위원으로 하고, 또한 학교운영위원회의 결정에 대해 학교장이 재심을 요구할 수 있도록 하고, 학교운영위원회의 재심결정에 대해서도 마찬가지 이유로 이를 집행하기 어려운 법적, 교육적 문제가 있다고 판단하는 경우에는 그 결정을 상급 교육감독청에 의뢰할 수 있는 제도적 장치를 열어 주는 것이 필요하다고 본다. 또한, 결정이 내려지기 까지는 학교운영위원회의 결정을 정지하도록 하는 것이 당연하겠다. 이런 개정을 위해서는 학교운영위원회의 구성, 위원선출, 심의, 시정 명령, 사립학교의 운영 위원회 등과 같은 초중등교육법시행령 제2절의 규정들을 검토 후에 법률로 격상하여 규율하는 것이 바람직하며, 이것이 헌법 제31조 제6항에 근거한 교육 제도 법률 주의와 헌법상 본질성 이론에도 합치하는 것이다. 학교운영위원회의 제도적 정착을 통한 교육 참여권의 법제화 논의가 요청 4. 교사회, 학부모회, 학생회 법제화 문제는 사실 학교운영위원회에 관한 법률의 내용을 교육 제도 법률 주의 및 본질성 이론에 맞게 보완하고 개선함으로써 교사회, 학부모회, 학생회의 법제화가 이루어지도록 하는 것이라고 본다. 그리고 이를 통해 교사, 학부모, 학생의 교육 참여권도 보장된다고 할 것이다. 따라서 학교운영위원회제도를 통한 교사회, 학부모회, 학생회의 법제화가 보다 입법론적인 현실성이 높다고 본다. 그렇지 않고 별도로 교사회, 학부모회, 학생회를 법률제도화 하는 경우에는 각 집단회의 법적 성격과 교육적 기능에 따른 법적 권능의 부여라고 하는 또 다른 심도 있는 논의가 필요할 것이다. 그리고 이들 집단회와 학교운영위원회와의 관계도 문제가 될 수 있다. 이런 의미에서 지금은 학교운영위원회의 제도적 정착을 통한 교사회, 학부모회, 학생회의 법제화 논의가 보다 필요하다고 본다. 그럼에도 불구하고 멀리 내다보면 교사회, 학부모회, 학생회가 그 구성원들의 교육 관련 당사자로서의 교육적 기능과 법적 기능에 맞게 법제화되는 것은 필요하며, 이는 그 본질상 법률에서 규율하여야 한다고 본다. 그리고 이 문제는 중장기적으로 충분한 시간을 가지고 그 기능과 역할 그리고 학교장이나 학교운영위원회 및 재단 이사회와의 관계 등에 관한 진지한 이해와 논의를 거쳐 신중하게 결정 할 사안이라고 할 것이다. |
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